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基层民主党派参政议政能力研究——以青岛部分区市为例
作者:未知 日期:2017/4/1 10:47:14 来源:桓台统一战线 访问量:

民主党派是走中国特色社会主义道路的坚定拥护者,是多党合作制度的忠实实践者。民主党派基层工作开展得如何,能否健康发展,直接关系民主党派的发展和巩固,关系到参政党职能作用的发挥,也关系到参政党的社会形象与社会地位。当前在建设中国特色社会主义过程中,民主党派能否搞好以参政议政能力建设为重点的自身建设,不仅关乎民主党派能否在国家经济社会建设中充分发挥作用,全面履行好自己的职责,而且关乎能否同执政党一起不断发展、共同进步。基层组织是民主党派的组织基础和工作基础,是联系民主党派成员的桥梁和纽带,是履行参政议政职能的基本组织形式。因此,加强民主党派基层组织参政议政能力建设,对中国特色政党制度在基层的制度实践具有重要意义。

本文中“民主党派基层组织”是指区县级民主党派组织,在青岛即包括十个区、市。县级政权具有矛盾集中和权力架构完整的特性[1],区县级组织是民主党派组织设置的最低层级组织,同时也是重要的层级组织,它承担着上情下达(动员部署落实工作)、下情上达(反映社情民意)、内外联系(扩大社会影响力)、左右沟通(与其他党派联系)等任务。可以说,一个党派的号召力、动员力、影响力,从一个基层组织的运转中,可略见一斑。

考察和评估民主党派基层组织参政议政能力,我们主要采取了主观和客观两种方式。主观评价包括民主党派成员的自我评价、群众评价和中共党组织的评价,从中可以看出民主党派对自身参政议政能力和效果的满意情况、民主党派的影响力以及其对所联系群众的利益的表达和整合情况。客观评价包括基层组织有关制度建设情况、民主党派以成员名义和以党派名义所提出的人大政协提案议案情况,以及民主党派成员在人大政协政府司法部门的任职情况。从中可以了解民主党派对决策的影响力、参政的社会效果和社会影响。

为获得党派基层组织参政议政的真实情况,我们分别在青岛市民主党派参政议政骨干培训班(35人)和黄岛区应急管理干部培训班(48人)中发放了调查问卷,并组织了黄岛区、崂山区民主党派基层组织负责人座谈。课题组还到山东淄博学习考察了民主党派基层委员会建设情况。

一、基层民主党派参政议政能力存在的问题

(一)不少党派成员政党意识不强,参政议政自觉性积极性不高

政党意识是政党成员对本党的性质和宗旨、目标任务、历史责任和政治地位等方面的自我认识,它是政党的灵魂,是维系政党成员的精神纽带。参政党的政党意识包括共产党领导的多党合作意识和参政议政民主监督意识。缺乏或淡化政党意识,会使民主党派混同一般的群众团体或学术团体,有的仅当成吃吃喝喝、联谊交友的组织。

问卷显示,当前党派成员政党意识淡化呈增强态势,突出表现在人们加入党派的动机越来越功利。有的党员把加入组织作为晋升职务的工具,或为了扩大企业业务,或为扩大社交面,提高自己知名度。入党动机对党派成员的参政行为有很大影响,因为抱着个人功利目的的人,一旦个人目的达成或无法实现,往往会失去参政议政的热情,逃避组织的管理,消极对待组织义务。调研发现,有少部分人加入党派积极性很高,但加入后,渐渐疏远组织,对党派工作不积极,形成了“入党前党员找组织,入党后组织找党员”的现象;有的党员“有组织无纪律”,个性张扬,好出风头,喜欢自我展示,这种现象值得党派各级组织深思。

(二)党派成员在政府内任职结构单一,党务任职层级较低,学历水平与参政议政能力不成比例

在区县政府内,党派成员任职情况数量少、结构单一的情况仍然存在。调查发现,党派成员对自己所属党派各种能力的总体评价中,选择“很弱”“较弱”的比例排在前两位的是“本党派对普通群众的影响力(9%)”和“向国家机关输送干部的能力(13%)”。结构上,党派成员任政协委员的数量相对较多,在政府部门任职,特别是任正职的少,司法部门基本没有。有的政协委员反映,虽然一些党派成员担任政协委员或人大代表,但不是因为其党派背景,而是通过别的界别和途径任职的。

另一个值得注意的现象是,有的基层党派负责人既不是所在区县的人大代表或政协委员,更不是市一级的的人大代表或政协委员;有的只是某个处级单位的中层干部(副职)。而在党派基层组织内,多数只是支部主委身份。在多党合作具体实践中,这种身份与所在区县党政领导进行对话、协商,似乎“不够级别”。

同时,高学历并不意味着拥有较高的参政议政能力。调研发现,2014年黄岛区民主党派成员有366名,其中省人大代表1名、市人大代表4名;市政协委员4名、区政协委员37名;348人拥有本科及以上学历,占95%。据不完全统计,2011年黄岛区政协受理提案(包括中共和党派成员)282件提案、25件会议发言材料和7件平时提案,其中立案203件,立案率64.4%;2012年立案201件。从中可以看出,即便这200件提案都是党派成员所提,平均到每人也不足一件。做得较好的民建桓台县基层委员会,有会员35人,其中市人大代表1人、市政协委员2人、县人大代表1人、县政协委员11人(其中县政协常委5人);本科及以上学历16人,只占 45.7 %。而近三年在县政协会上提交提案70余件,平均到每个人身上,也只有2件。

二、影响基层民主党派参政议政能力提高的主要原因

(一)配套制度不健全,落实不力

目前,多党合作和政治协商制度作为基本的政治制度已写进宪法,但由于没有具体的法律法规对参政议政的内容、途径、形式作进一步细化、具体化,或由于地方的实施性文件没有具体化、程序化,没有详细的激励约束机制,党派基层组织参政议政的深度和效果大打折扣。

在基层,民主党派参政议政还存在着渠道不通畅、政治协商制度化程度不高、信息不畅等问题。在问到“您所在地的中共地方党委和政府能否就重大问题做到协商于决策之前?”回答“能够,并已经形成制度”的只有37%。履行参政议政职能,需要掌握大量真实详尽的信息资料,但就目前来看,民主党派基层组织成员缺乏稳定、可靠、有效的信息获取渠道,较难及时得到准确真实的第一手资料,这就造成民主党派对政府部门决策的过程、实施的情况和结果掌握不多,知之甚少。建立在不全面了解相关信息基础上的参政议政,提出的意见建议往往缺乏可操作性,难以被政府部门采纳,更难做到让政府部门决策前的参考。

(二)党派基层组织的职能定位不清,参政议政的内容、形式不明确

调查发现,在实际工作中,对于民主党派的职能作用,各民主党派上级组织主要让基层组织承担辅助性的角色,如联系群众、收集社情民意、开展社会服务等工作,而政治协商则由上级组织承担。党派基层组织过于偏重社会服务,疏离参政议政,会造成基层组织利益表达功能弱化,政党意识淡化。另一方面,现有的中共关于各党派参政议政的文件,对中央和省级民主党派参政的形式、内容规定的比较明确,对党派基层组织如何参政议政没有规定或规定的比较含糊,如2005年颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设意见》,对民主党派、无党派人士参政议政的主要内容和形式的规定,概括起来就是“一个参加、三个参与”,这是站在全党的角度规定,而党派基层组织仅仅作为党派的一部分参与参政议政,还是能以独立的主体身份参与地方的政治协商和民主监督,以及基层组织参政议政的具体内容和形式,各级文件规定的并不明确。

(三)执政党知识化专业化的转变和决策方式的变化,使民主党派参政议政的人才优势相对弱化

“人才荟萃,智力密集”曾经是民主党派的传统优势。但在新的历史条件下,民主党派在知识结构、专业技能等方面的优势正在趋于弱化。一是随着知识精英被中共和其他社会团体吸纳,专业技术人员大量进入公务员队伍,党政干部越来越专业化、高学历化,成为优秀人才集聚的地方。二是民主党派多数集中在高等院校、科研机构等,对某一专业学术领域造诣较深,相对缺乏在政府与公共管理机构等方面的经验和背景,这势必造成信息不对等,在参政议政时缺失“话语权”。三是民主党派对政府决策的参谋作用正在被替代。随着社会对政府行政管理的科学性和专业性要求的不断提高,各级政府也组建了各种专业研究机构和专家委员会来作为自己的智囊团。与这些研究机构和智囊人员相比,民主党派的专家学者在数量和资源整合能力方面还有一定的差距,这也往往使得民主党派基层组织的意见建议与实际脱节,难以获得政府的足够重视。

三、以参政议政能力建设为重点,打造高素质参政党

(一)增强组织观念,不断提高政党意识,努力建设中国特色参政党的政党形象

民主党派作为参政党的社会认知度不高,除了体制、机制和宣传等原因外,还有一个重要原因就是,人们往往容易把政绩记在执政党的功劳簿上,而不太关注参政党的业绩。在这种条件下,参政党自身建设显得尤为重要。要使每个党派成员增强责任感和使命感,明确意识到民主党派作为参政党,其整体建设要跟上中共的建设步伐。特别是在民主党派人数相对少的情况下,必须做到“人人善思会写、个个精兵强将”;反过来看,如果某个党派成员出了问题,其负面影响也将会很大。

一是严把党派成员入口关。目前,各党派发展本党派成员,名额有限,因此,必须让有限的资源发挥出最大作用。要按照“看人品、看党性、看代表性”的原则发展成员,从而确保每个加入党派的党(会)员的品德修养、政治意识、奉献精神、参政议政能力等都有良好的基础。

二是规范入党(入会)程序。尽管中央都出台文件规定了各党派组织发展程序,但由于这些规定不够具体、操作性不强,而在实际执行中往往被简单化处理。新形势下,要按照注重质量、注意数量、保持特色、优化结构的原则,发展党派成员。确保每个要求加入党派的人,必须经过支部主委考察——市委会工作人员联合考察——市委会主委会议通过三个环节。

三是赋予党派基层组织较高的层级或支部主委较高的党务职级。俗话说:火车跑得快,全靠车头带。随着参政议政、民主监督的要求越来越高,党派基层组织既要履行利益表达功能,又要保持自上而下的动员能力,因此区县统战部门要创造条件,民主党派市委会要积极呼吁,提高基层民主党派组织层级,赋予支部主委一定的党务职级(兼职)。如民革周村区基层委员会主委是周村区某局科长,民建桓台县基层委员会主委则是该县政协副主席,是政府县处级或政府部门的领导,其号召力、影响力、动员力要比某个部门的中层干部大得多。尽管在基层,主委的个人能力、水平是内因,但鉴于党派基层组织都是“业余时间闹革命”,为便于基层开展工作,建议适当安排各党派一名区县政协副主席(兼任,不驻会)。

(二)增强学习意识,不断提高自身素质,提高与执政党协商对话的质量与水平

“打铁还需自身硬”。围绕中心,服务大局,始终是民主党派参政议政工作的题中应有之义。否则,基层组织工作就会缺乏活力、难有作为,就做不到“参政参在点子上,议政议到关键处”。尤其随着新一代民主党派成员的加入,他们大都年纪轻、学历高、见识广,具有接受新事物快、眼界开阔、思想活跃的特点,有主动参政议政的要求和积极性,但缺少与中共合作的经历,对如何履行参政议政、民主监督职能,缺乏应有的知识储备和操作训练。为此,必须在党派成员中加强学习,不断提高综合素质。

一是加强中国特色政党理论和政党知识教育。对于广大党派成员而言,加强学习教育,使之认清自身党派的性质任务,认清中国特色政党制度,使广大党派成员明确自身党派身份,坚定走中国特色社会主义道路的基础,这是提高党派成员政治素质的根本前提。只有党派成员具备了当代中国政党理论的基本知识,才能在本党内发挥出一名党员的模范作用。

二是加强党派成员个体形象建设。政党是由单个个体成员构成的,每一个党派成员的形象都会对党的整体形象产生影响。党派成员个体形象主要表现在政治理论、工作业绩、工作作风、伦理道德等方面,而每个党派成员都要努力做到内强素质,外树形象。因为没有良好的素质,就不会有良好的形象,同时,良好的素质也必须通过良好的形象展示出来。

三是善于学习借鉴其他党派、其他支部参政议政建设的优秀成果,特别是学习中国共产党的党建成果。取人之长,补己之短,应是民主党派基层工作中需持有的态度。各党派基层支部应注意在日常工作和参政议政活动中互相学习,借鉴参考其他支部、其他党派的优秀做法,尤其是学习中共的党建经验,增强支部工作的实效性、针对性。

(三)从体制机制上提供保障,促进基层党派参政议政工作规范化、制度化、常态化

一是启动基层党派规范化建设机制。以创建党员活动室为抓手,抓规范,增活力,上水平。各区县统战部门、党派市委会应积极鼓励、支持有条件的基层支部创建自己的党员(会员)活动室。活动室既是展现党派成员精神风貌、参政议政成果的宣传平台,也是开展政治学习、参政议政业务培训和工作交流的舞台;既可增强基层组织的凝聚力和向心力,又能使基层组织活动步入制度化、规范化、程序化轨道。要加大经费投入,做到资源下放、经费下移、力量下沉。调研中有党派成员建议,可以用腾退出的超标办公场所,为党派基层组织建立党派联合办公室或活动室,以此逐步改善“二无一少”的状况。

二是建立参政议政资源整合机制。目前民主党派参政议政个人行为较多,且不平衡。鉴于基层党派旗帜性代表人士不多,且具有复合型参政议政能力的人才更少的状况,仅仅依靠个人能力来推动基层参政议政工作的提高,已经不太现实。因此,党派上级组织在做好指导、协调工作,使上下级组织之间相互协作、形成合力的同时,基层党派组织也要转变参政议政模式,从原来的个人参政议政转变到集体提案制上来。俗话说:众人拾柴火焰高。集体提案可以充分发挥党派成员群策群力的优势,将众多的分散智慧,汇聚在一起,集思广益,弥补一人智思之不足,凝聚成强大合力。另外,要在支持党派成员立足本职,优先关注本地区、本部门、本单位的发展,发挥自己在所属单位的建设性作用的基础上,积极提倡各支部之间进行联合调研,或同其他党派支部联合调研的方式进行,大家集思广益,发挥众人的聪明才智,更有利于深化对调研问题的认识,提高问题解决的针对性和实效性。同时,还应加强与驻地高校、科研院所的联系,整合社会资源,广泛利用社会力量,打造开放式的参政议政工作机制。

三是建立与所在区县政府部门对口联系工作机制。民主党派所提意见建议,是否有质量、有分量、有操作性,关键看能否进入决策程序或为决策提供思路参考。开展对口联系工作,既有助于提高基层党派的知情权和参政实效,又有助于各级政府进一步凝聚各方智慧力量,密切与党外人士的沟通交流,推动一些重大事项决策的科学化和民主化。目前青岛市政府各部门都普遍建立健全了对口联系工作机制,形成了由主要领导负总责、分管领导具体抓、联系处室和专人全面落实的工作格局,并形成了一系列相互配套的制度。而区县一级尚无提到议事日程。参照市一级做法,区县级政府可根据基层各党派自身参政议政所长,对对口联系的方法、步骤、标准等方面提出具体要求,制定出相关配套的、可操作的制度,如日常信息交流制度、重大事项事先通报制度、邀请参加重要会议(活动)制度、领导定期走访制度、联合调研制度等。

四是建立参政议政成效考评机制。对党派基层组织参政议政能力和参政效果的评价,可以从参政党上级、执政党和政府、本党派成员、所联系群众和社会大众等不同角度加以评价。参政党上级组织可以对本党派成员承担的调研课题提供经费给予保障、对工作突出的加以评比表彰等。统战部门应加大对民主党派参政议政工作的指导协调,对参政议政业绩突出的,给予通报表扬、表彰,并在政治安排时优先考虑等。党派基层组织应经常通过社会调研、问卷调查等形式了解本党派成员,以及社会公众对本组织参政议政能力、效果的认识和评价。同时,应鼓励各党派基层组织在参政议政的重点领域上,突出参政议政特色。应选取某一领域深耕,积累材料,长期跟踪研究成为某一领域的专家,在建言献策上,突出特色,避免人云亦云、盲目跟风。

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